本期智庫專家：吳仁彪

　　全國政協委員

　　中國民航大學副校長

　　中國航空運輸協會通用航空分會負責人

　　抓住核心和關鍵

　　我國通航產業發展現階段仍然處于產業規模形成的起步期和市場培育期，與運輸航空相比，在行業規模、市場成熟、企業能力、法規建設等方面都有很大差距，所面向的市場也不是同一個領域。正如馮正霖局長在民航局通用航空領導小組第四次會議上，對通航發展階段性特征所作的高度概括： 一是處在政策法規調整期，主要表現為由套用限制向分類施策轉變;二是處在監管制度轉換期，主要表現為由全覆蓋式向精準式轉變;三是處在新興業態萌芽期，主要表現為由傳統業態向新興業態轉變。

　　“分類管理”對通航工作來講，可以說是抓到了通航發展的核心和關鍵，是“牽住了牛鼻子”。分類管理，就是有針對性的管理，就是精細化管理。在前期確定分類管理基本思路的基礎上，現在民航局專門出臺這個指導性文件，對分類管理進行深入系統闡述，雖然是以分類管理為題，卻明確了“放管結合，以放為主;問題導向，提升服務;改革創新，試點引路”這三大基本原則，我理解，這是近期從民航局角度提出的促進通航發展的路線圖(有些不可控的內容沒有涉及，比如低空空域開放的力度和速度等)，對厘清通航管理工作思路、細化通航管理工作內容、指導通航管理工作開展、提升通航管理工作質量，促進通航協調、持續、健康發展都具有重要意義。

　　早在2016年民航局通航工作領導小組第二次會議上，馮正霖局長就提出了“分類管理”的概念。經近兩年的探索和實踐，民航局在“放管結合、以放為主”的基礎上，將“分類管理”又進一步確定為通航管理工作的基本思路。

　　這次的《指導意見》，是對“分類管理”進行的全面概括和系統闡述。因此，“分類管理”是經歷了從概念的提出，到思路的確定，再到系統地發布這么一個過程，是個認識不斷深化、實踐不斷積累、內容不斷完善、規律不斷提煉的過程。

　　在民航局通用航空領導小組第四次會議上， 中國航空運輸協會(中國航協)增補為領導小組成員單位，充分說明行業協會在通航發展中有非常獨特的作用。馮正霖局長在會議講話中對中國航協還專門提出要求:“要充分發揮中國航協的橋梁作用，促進行業自律，維護會員企業權益，推動提升通用航空發展水平，推進行業治理體系和治理能力現代化建設，為通航發展做出更大貢獻”。對此，中國航協及通航分會將認真研究，并積極貫徹落實。

　　新業態呼喚新規則

　　國家現在大力提倡團體標準建設。中國航協及通航分會積極響應國家號召，從今年開始，已把通用航空團體標準建設列入議事日程，作為一項重要工作內容來抓。《指導意見》提出，鼓勵行業協會分類制定通用航空生產、娛樂和消費應用領域的標準和規范，加快更新傳統作業規程，加快制定新興業態服務標準。我想，這里的生產，主要指工農林牧漁等通航作業，是通航運營的傳統作業項目;娛樂和消費，主要指航空體驗、低空旅游、航空運動、空中游覽、短途運輸、醫療救護、無人機物流等，是發展潛力比較大的通航運營新興業態。

　　據統計，到去年底我國開展低空旅游項目88個，擬開展的132個。雖然這些新興業態當前的盈利狀況還不盡如人意，但未來會有巨大的市場規模和廣闊的發展前景。

　　新興業態必然呼喚新的規則，傳統業態也需要適應新的形勢拓展新的業務，這都需要通過制定新的標準規范去引領和規范。在當前國家級標準規范和行業級標準規范都要求縮減，并大力發展團體標準規范的形勢要求下，通過行業協會制定團體標準，在一定范圍內先行先試，在行業性標準和政策法規出臺前，起探路子、打基礎、做支撐作用，無疑是促進行業健康有序發展的有效之舉。

　　其實，除了標準之外，還應更多地發揮行業協會在“放管服”中，特別是“服務”上的作用，讓行業協會承擔更多事務性工作及公共服務。中國航協通航分會，近幾年在輔助民航局工作方面，就承擔了重大政策出臺前征詢企業意見建議、通航供求信息平臺運營維護、通航法規和規范性文件調研梳理、無人機企業申請經營許可信息初審等工作，現在正在積極落實民航局賦予的改革開放40年通航發展成就展的籌備工作。

　　這次領導小組會議增補中國航協為領導小組成員單位，就充分體現了民航局對行業協會在通航“放管服”工作中所發揮作用的高度重視，也是對近年來中國航協及通航分會工作的肯定。

　　軍民融合 對癥下藥

　　我們都知道，軍民融合是國家戰略。雖然軍民融合在《指導意見》中體現得還不夠充分，只在人才建設中有所提及，但其實通航發展的一些瓶頸問題，如低空空域使用難、通航飛行審批難、通航機場建設審批周期長等問題，都源于現行的軍民航二元分離結構，而按照軍民融合、平戰結合、資源共享、一體運行的思路， 加快推進通航領域“實質性的”軍民深度融合發展，是破解這些難題的關鍵，也是必由之路。

　　中國航協及通航分會近年來在通用航空軍民融合方面做了一些有益的研究和探索，今年，中國航協及通航分會正在開展通用航空全產業鏈的軍民融合深度發展問題研究。下一步，中國航協將在民航局的指導下，開展依托通用航空企業組建“通航支援保障機隊”的試點工作，推動利用空閑軍用機場開展通用航空業務。

　　就人才問題來講，目前通用航空有經驗的航空專業人才，特別是飛行、空管、通導、機務、機場建設和運行管理等專業人才短缺，而從軍隊退役的這方面人才數量非常龐大。據不完全統計，光機務人員就多達8萬人。但目前的民航規章在這些專業人員的準入資格上，基本還是延續運輸航空的規則。而對通用航空來講，這樣的條件顯然過高，這就大大限制了廣大部隊退役專業人才進入通航的通道。

　　《指導意見》意在通過軍民融合，建立航空專業人才“軍轉民”、“民參軍”的有效渠道，無疑正是在通航人才建設上“對癥下藥”之舉，對專業化通航人才隊伍建設現實意義很大。在具體手段上，我想，除了降低門檻，還要暢通渠道，加強培訓。在培訓上，可充分利用包括中國民航大學在內的民航訓練培訓機構，培養軍地兩用航空人才。

　　國企應有國企的擔當

　　“放管結合、以放為主、分類管理”是當前民航局通航管理工作的基本思路。我建議再補充一句“提升服務”，即“放管結合、以放為主、分類管理、提升服務”。這樣表述后，“放”“管”“服”三個方面就都有了，既可全面體現出國務院“放管服”要求在通航的貫徹落實，也能全面體現出民航局近年來所做的實際工作。

　　《意見》中提到的“分類監管機制，企業評價機制，服務保障機制，督辦督查機制”四項機制，總的來看，我覺得，是“管”的要少、“評”的要準、“服”的要多、“督”的要好。下面我主要想談談這個“評”，即“企業評價”問題。

　　我認為，委托第三方評估機構對企業進行綜合評價，是對企業的管理治理權進行“放”的一種新形式，也必然是一種有效手段。因為，與運輸航空不同，通用航空企業“多、小、雜、新、散、難”特征明顯，單靠民航局很難掌握眾多企業的實際狀況。如果將企業評價事務交給第三方，特別是交給與廣大企業有著天然聯系的行業協會去組織，我想，這樣的企業評價形式，將會取得得天獨厚、事半功倍的效果。

　　說到企業評價，我再補充一個觀點，就是國企的擔當問題。目前通航在研發制造、航油供應等方面短板明顯，而國有企業是研發制造和航油供應的主體。因此，我建議，提倡“國有企業就要有國家擔當”，國有企業應該“使命高于利益”，不能以盈利作為最高甚至唯一目的。

　　數據的統計與共享

　　建設線上服務系統、建設飛行監控系統、完善數據統計和共享系統、完善行業信息供求平臺，這些都能反映出民航局在通航發展過程中，將自身角色在從管理者向服務者轉變，以有效降低通航企業運營成本，掌握通航發展全面信息，為企業提供全方位服務。

　　這其中的“行業信息供求平臺”，根據民航局授權，目前正在由中國航協通航分會在負責運營和維護。《指導意見》提出下一步還要對平臺進行拓展，分類完善作業招標、專業人員、機場開放、航線開辟、運輸需求、航空器購銷、航材供需、航油供應、通航保險等供求信息發布。我想，這將進一步完善“行業信息供求平臺”的服務功能，更好地適應通航發展的需要，為通航企業發展創造更加有利的外部環境。

　　關于數據統計和共享問題，《指導意見》提出，要創新通用航空統計指標體系和通航生產運行數據收集渠道，及時、客觀、全面反映我國通用航空對國民經濟、社會民生的重要性和貢獻度。

　　我認為，國家通用航空數據統計，應該是全國通航數據的匯總。民航局的統計數據，要根據國家統計法的要求，盡可能及時、準確、全面地對外公布，讓社會了解行業發展(現在的《從統計看民航》每年7-8月份才出來上一年的統計數據，時效性較差)。因此，民航局可以充分發揮行業協會的作用，鼓勵和支持行業協會從全行業的角度(既有民航局的統計數據、也有其他部門：體育、無人機、制造等)收集整理行業發展數據，并及時全面對社會發布，為政府科學決策提供支撐。中國航協通航分會現在每年編寫一本《中國通用航空發展報告》和《中國民用無人機發展報告》，也是力求用完整的數據反映行業的發展情況。

　　另外，無人機作為通用航空的重要組成部分，其數據也應納入通航數據統計之中。目前全國注冊民用無人機數量已超過20萬架，申請民用無人機經營許可證的企業已突破3千家。無人機在通航產業中的地位作用越來越凸顯，在通航數據統計上，民用無人機數據也是不可或缺的。

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