日前，民航局正式印發《加強民航法治建設若干意見》(以下簡稱《若干意見》)。《若干意見》有哪些主要特點?目前我國民航法治建設現狀如何，還需要如何完善?落實《若干意見》的關鍵是什么?帶著一系列問題，中國民航報記者采訪了民航局政策法規司副司長郭仁剛，對《若干意見》進行了深入解讀。

　　民航法治建設具備良好基礎

　　記者：為什么要制定《若干意見》?《若干意見》有哪些主要特點?

　　郭仁剛：2014年，為加快建設社會主義法治國家，黨的十八屆四中全會通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，對全面依法治國作出總體部署。為了貫徹落實黨中央部署，立足民航法治建設實際，民航局在充分調研、聽取民航地區管理局、航空公司、機場和民航院校等單位意見的基礎上，經反復討論修改，形成了《若干意見》最終稿。

　　《若干意見》立足民航法治建設實際，科學部署了推進民航法治建設的主要任務，提出了民航法治建設在法規體系、能力建設、法治思維等方面的一系列新觀點、新舉措和總體目標，對民航法治建設具有指導意義，可以說是民航法治建設的“風向標”。同時，《若干意見》不僅從民航行政機關主體的角度提出了依法行政的主要目標和任務，還從民航市場主體角度勾勒出整個行業的法治建設藍圖，對整個行業的立法、執法、守法、用法作出全面部署，必將有力推進民航法治建設進程。

　　記者：您提到《若干意見》是“立足民航法治建設實際”，我國民航法治建設現狀如何?

　　郭仁剛：目前我國民航法治建設已經具備了良好基礎。自2004年《國務院關于印發全面推進依法行政實施綱要的通知》頒布以來，民航局緊緊圍繞“強化理念，構建制度，建設隊伍，提升效能”，通過深化體制改革、強化依法行政理念，完善各級職責分工、切實轉變政府職能，加快法制建設、健全民航法規體系，加強隊伍建設、適應監管工作需要，規范執法行為、創新行業監管方式，加強執法監督、確保執法公正廉潔等，大力推動民航法治建設進程。

　　我國已初步形成了由1部法律(《民用航空法》)、30部行政法規和行政法規性文件以及122部現行有效規章組成的多層次、基本完備的民航法規體系框架，行業監管體制機制得到完善，監管隊伍建設基本可以滿足行業運行和管理要求。但是，我國民航法治建設在有些方面還有待完善。個人認為，民航立法協調性和系統性、立法工作質量還有待提高，民航行政機關職責、行政執法行為還需要重新梳理規范，監管隊伍的執法能力有待增強，內外部法律環境需要優化，增強從業者和消費者的守法用法意識也迫在眉睫。

　　立法執法守法用法有待完善

　　記者：您剛才提到民航立法協調性和系統性還有待提高，對此，《若干意見》明確了哪些針對性措施?

　　郭仁剛：一直以來，我國民航立法缺乏整體規劃，導致協調性和系統性不足。為了科學指導民航法治建設，提高立法系統性，民航局正在編制民航“十三五”立法規劃，該立法規劃將作為“十三五”期間行業立法的依據，與年度立法計劃結合，每年更新。通過在“十三五”期間實施該規劃，逐步實現民航法規體系由完成數量向完善體系轉變。

　　除立法缺乏整體規劃外，民航規章、規范性文件也存在一些相互抵觸和沖突的問題，這種“碎片化”現象導致政策“紅利”對沖，制約行業發展。民航局將建立健全清理的常態機制，對相關法律、法規、規章進行梳理。民航局政策法規司也將在相關司局起草規章階段提前介入，保證規章之間配套銜接，同時加快立法速度，推進民航治理體系現代化。

　　記者：您所說的“民航行政執法行為還需要重新梳理規范”，《若干意見》中是如何給出指導意見的?

　　郭仁剛：規范行政執法行為是實現民航治理能力現代化的重要內容。規范行政執法行為，目前具體就是要統一并完善執法程序和操作流程、統一民航行政執法檢查單、統一規范民航行政執法裁量制度、統一行業監管信息平臺。以民航行政執法檢查單為例，目前，同一項檢查內容，不同地區管理局的行政執法檢查單的表現形式往往不同，這對行政執法造成了一些不便。目前，民航局正在以各執法專業系統為單位，建立形式統一、包含所有檢查事項的行政執法檢查單。

　　記者：在立法、執法方面還有哪些問題需要解決?

　　郭仁剛：完善民航行政機關、企事業單位和社團組織之間的協作機制。《若干意見》中提出“發揮社團的作用”，這是治理能力現代化的必然要求。由政府和企事業單位治理行業的機制需要改變，政府應給企業和社團組織留出更多的治理空間。民航后續立法也將秉承政府逐漸回歸公共服務、加強社會性管制的定位，發揮社團組織服務作用，積極參與行業自治。另外，在改善民航發展的外部司法環境方面，民航局將積極呼吁相關部門理解和支持，爭取通過司法解釋、指導案例等多種形式，為行業發展營造良好外部環境。

　　記者：在守法和用法方面，民航還有哪些不足之處?

　　郭仁剛：守法、用法方面的不足主要體現在違法行為依然較多，行業法治思維有待增強。行業運行違法情形主要表現為三類：一類是主觀故意的法人違法，像一些機組超時等行為就屬于主觀故意違法，這種違法情形的發生多是受經濟利益驅動。一類是員工過失，往往表現出來的是一些孤立的事件。還有一類就是介于這兩類之間，企業并不想發生，而員工并不認同、不重視規章制度而導致的違法情形。

　　另外，在基層調研時，我們發現行業依法監管在認識上和運用方面也存在誤區：行業監管往往只以體現了民航特殊性的法律--《民用航空法》為監管依據。民航行業管理是社會管理的重要組成部分，行業執法依據應當從國家的整個法規框架體系通盤考量，例如可以依據《安全生產法》、《特種設備管理法》、《無照經營查處取締辦法》、《關于特大安全事故行政責任追究的規定》等法律法規進行民航行業管理。因此，加強法制培訓，提高工作人員的法治素養和依法辦事能力也是當前的工作重點之一。

　　落實《若干意見》要抓“關鍵少數”和制度的實施

　　記者：《若干意見》從四個方面提出了16類基本任務，目前民航局重點推進的有哪些?

　　郭仁剛：在完善法規體系方面，建立立法規劃指導，編制民航“十三五”立法規劃;積極配合全國人大、國務院做好《民航法》修訂和《航空法》制定工作。

　　在加強監管能力建設方面，嚴格依法依規執法，統一并完善執法程序和操作流程，統一民航行政檢查工作單;進一步簡政放權，繼續取消和下放行政審批項目;加強監察員培訓體系建設，完善監察員培訓大綱，加大監察員崗前培訓，完善管理考核。

　　在強化行業依法運行方面，完善民航行政機關、企事業單位和社團組織之間的協作機制，研究影響和制約行業發展的外部法律環境因素，提出相關法律法規的立改廢意見建議，深度參與民航國際公約的制定修訂。

　　在增強守法用法觀念方面，增強行業法治思維，完善民航行政機關各級領導干部學法制度，發揮黨委(黨組)中心組學習平臺作用，加強領導干部法治思維培養。

　　記者：您認為將《若干意見》落到實處的關鍵是什么?

　　郭仁剛：落實《若干意見》的關鍵是抓“關鍵少數”和抓制度的實施。這里所說的“關鍵少數”就是民航行業各級領導干部。“關鍵少數”應該帶頭遵守法律，充分發揮領導干部的關鍵作用。孟子說，“徒法不足以自行”。法律制定實施了，并不代表它就能自動發揮作用。法律與制度的執行，說到底還是要靠人來執行和推動，各級黨組織和領導干部在法治建設方面必須發揮積極的推動作用。只有各級黨組織和領導干部對法治尊重和信仰，才能帶動全行業的法治尊重和信仰。

　　此外，還要強化對法律實施的配套制度、體制、機制建設，確保法治實踐的有效推進。法治建設是需要客觀條件的，打造民航法治建設的客觀環境和條件，加強行業內部法治建設配套制度、機制建設，優化行業外部法律環境，是推進民航法治建設的需求和趨勢。目前民航法律法規已經相對完善，制度的實施在民航業更為迫切和關鍵。

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